Компетенция (юрисдикция) конституционных судов

1. К истории формирования компетенции (юрисдикции) консти­туционных судов.

2. Проверка конституционности законов и других нормативных правовых актов: А. Предупредительный (превентивный) су­дебный конституционный контроль. Б. Последующий (репрес­сивный) судебный конституционный контроль.

3. Проверка конституционности международных договоров.

4. Разрешение споров о компетенции.

5. Защита прав и свобод человека и гражданина.

6. Проверка конституционности проведения референдумов и вы­боров, осуществления права народной инициативы.

7. Конституционный контроль правосудия за нарушениями кон­ституции (импичмент).

8. Проверка конституционности организации и деятельности по­литических партий и общественных объединений.

9. Толкование конституции.

10.Иные полномочия конституционных судов.

1. К истории формирования компетенции (юрисдикции) конституционных судов

Исторически конституционное правосудие возникло для проверки конституционности законов парламента. Затем пред­метом рассмотрения конституционного суда стал вопрос консти­туционной ответственности главы государства за государствен­ную измену, нарушение конституции и т.д. (импичмент). Пред­мет юрисдикции конституционных судов постепенно расширя­ется. В современных условиях компетенция конституционных судов в различных государствах разнообразна и индивидуальна.

Перечень полномочий конституционного суда может быть закрытым (исчерпывающим) или открытым. В последнем случае конституцией и законом о конституционном суде предусматри­вается возможность расширения законодателем круга полномо­чий конституционного суда, если это не противоречит его при­роде как судебного органа конституционного контроля,

154

Конституционные суды иногда вынуждены самостоятельно конкретизировать свои полномочия в силу того, что в конститу­ции или в законе они сформулированы расплывчато, не всегда достаточно конкретно и четко.

Шо многих государствах конституцией и законом определяет­ся, что конституционный суд может проверять конституцион­ность подписанных, но не ратифицированных международных договоров. В Конституции Грузии, как и в конституциях ряда других государств, сказано, что Конституционный Суд рассмат­ривает вопросы конституционности международных договоров и соглашений. В этом случае сам Конституционный Суд должен бу­дет определить, какие международные договоры и соглашения — ратифицированные либо подписанные, но не ратифицирован­ные или и те и другие, он-может рассматривать. Конституцион­ный суд при этом может придерживаться принципа самоограни­чения либо принципа активной роли по защите конституцион­ных прав и свобод граждан, основ конституционного строя, конституционной законности. Определяя рамки своей компе­тенции, конституционные суды тем самым определяют свою роль в жизни граждан, общества и государства на том или ином этапе их развития.

Так, Конституционный Суд Венгрии весьма широко тракто­вал допустимость обращений и выносил решение по каждому ходатайству, которое предоставляло возможность дать толкова­ние какого-либо конституционного положения. Венгерский Конституционный Суд, который уполномочен осуществлять лишь абстрактный контроль норм, распространяет свою консти­туционную юрисдикцию на контроль основных тенденций су­дебной практики путем рассмотрения практики "действующего права" (опыт Конституционного Суда Италии) и толкования норм в соответствии с Конституцией (опыт Конституционного Суда Германии)^

По этому же пути более осторожно идет Конституционный Суд Российской Федерации, определяя компетенцию относи­тельно рассмотрения конституционности законов, затрагиваю­щих конституционные права граждан и их объединений. Круг такого рода объединений граждан Конституционный Суд Рос­сийской Федерации постепенно расширяет, включая в него не только объединения граждан, уставные цели которых направле­ны на защиту прав граждан (профсоюзы и др.), но и коммерче­ские объединения граждан (акционерные общества, товарищест­ва и т.д.).

155

Расширительное толкование компетенции конституционных судов по собственной инициативе кроме положительных послед­ствий может иметь и отрицательные моменты. Это чревато на­рушением конституционной законности со стороны самих кон­ституционных судов, особенно в условиях экономической и по­литической нестабильности в странах, переживающих переход­ный период развития. Поэтому конституционные суды должны быть весьма осторожны и осмотрительны, самостоятельно опре­деляя и конкретизируя свою компетенцию

2. Проверка конституционности законов и других нормативных правовых актов

Проверка конституционности законов и других нормативных правовых актов может быть осуществлена конституционными судами в порядке предварительного (превентивного) и после­дующего (репрессивного) конституционного контроля.\

А* Предупредительный (превентивный) судебный к&нётитуцион-ный контроль. Предупредительный (превентивный) конституци­онный контроль более характерен для органов конституцион­ного надзора (квазисудебных органов) (Франция и др.), чем для органов конституционного правосудия.

Своеобразие Франции в сравнении с другими государствами состоит в том, что здесь конституционный контроль полностью осуществляется только в предварительном порядке и является, следовательно, квазисудебным. Это нашло отражение и в назва­нии органа, его осуществляющего (Конституционный Совет).

Однако некоторыми полномочиями по осуществлению пре­дупредительного конституционного контроля наделяются и кон­ституционные суды.

Предупредительный судебный конституционный контроль, т. е. проверка соответствия конституции законов и других нор­мативных правовых актов до их вступления в силу, существует в Австрии, Венгрии, Испании, Италии, Польше, Португалии, Ру­мынии и ряде других государств.

["Предупредительный судебный конституционный контроль имеет ряд преимуществ:

1) он позволяет оперативно предупреждать нарушения кон­ституционной законности;

2) сохраняет престиж законодателя, что невозможно в рамках последующего (репрессивного) контроля, когда конституцион-

156

ный суд приходит к выводу о не конституционности закона и, следовательно, отменяет его. Тем самым фиксируется конститу­ционная ошибка или даже конституционное правонарушение законодателя;

3) дает возможность избежать тех негативных последствий, которые могут возникнуть после признания на основе после­дующего (репрессивного) контроля неконституционности зако­на, действующего уже длительное время.

Практические соображения говорят, скорее, в пользу приме­нения последующего (репрессивного) контроля, так как преду­предительный контроль, как правило, ограниченный во времени (одной или несколькими неделями), может оказаться недоста­точно всесторонним и глубоким. В ходе предупредительного контроля не могут быть полностью определены прямые и кос­венные последствия принимаемого закона из-за отсутствия практического опыта его реализации. Как известно, нередко формальное содержание закона корректируется практикой, что вынужден признавать и конституционный суд, интерпретируя те или иные положения закона с учетом имеющейся практики его применения.

Судебное рассмотрение конституционности законов требует определенного дистанцирования от момента законотворчества, определяемого во многом политическими, экономическими и другими факторами конкретной ситуации, динамичного разви­тия общества и государства.

Как показывает анализ конституций и законодательства о су­дебном конституционном контроле и опыт работы конституци­онных судов, актами, подлежащими предупредительному судеб­ному конституционному контролю, могут быть:

1) проекты любых законов (Австрия, Беларусь, Венгрия, Германия, Испания, Польша, Португалия, Румыния, Турция);

2) проекты особых видов законов — законов о поправках к конституции, конституционные, органические законы и др. (Испания, Италия, Молдова, Румыния, Турция);

3) законы, относящиеся к международным договорам (Армения, Венгрия, Грузия, Португалия, Молдова);

4) регламенты палат парламента (Армения, Беларусь, Венг­рия, Португалия, Румыния);

5) подзаконные акты органов государственной власти, мест­ного самоуправления (Польша).

Конституционный Суд Российской Федерации в порядке пред­варительного контроля на соответствие Конституции Российской

157

Федерации проверяет лишь не вступившие в силу международные договоры Российской Федерации (статья 125, пункт "г" части 1 Конституции Российской Федерации, подпункт "г" пункта 1 части первой статьи 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации").

В раде государств существуют конституционные требования об исключении из числа объектов предупредительного судебного конституционного контроля некоторых видов законов: финансо­вых, поправок к конституции, законов, выносимых на референ­дум, чрезвычайных законов.

В Испании в порядке предварительного контроля проверя­ется конституционность проектов статусов об автономии и органических законов. В Италии предварительный контроль по запросу правительства осуществляется в отношении законов областей до их обнародования. Если комиссар Правительства сочтет, что закон области выходит за рамки компетенции об­ласти либо противоречит национальным интересам или инте­ресам других областей, он возвращает его в соответствующий областной Совет. В случае, если областной Совет абсолютным большинством голосов подтверждает свое решение, Председа­тель Правительства в 15-дневный срок со дня повторного голо­сования по закону направляет обращение в Конституционный Суд. Суд либо отклоняет обращение и тем самым признает конституционность оспариваемого закона области, либо после судебного разбирательства с участием представителей Прави­тельства и заинтересованной области признает этот закон не­действительным.

Конституционный Суд Турецкой республики относительно поправок к Конституции полномочен контролировать лишь ус­тановленный Конституцией порядок их принятия, в частности наличие требуемого большинства во время окончательного голо­сования и соблюдение процедурных правил.

В Венгрии Президент республики до подписания закона в пределах конституционных сроков (в течение пятнадцати или в особых случаях — пяти дней) посылает его на экспертизу Кон­ституционного Суда, если считает какое-либо положение зако­на противоречащим Конституции. Если Конституционный Суд на своем внеочередном заседании констатирует антиконститу­ционность принятого закона, Президент республики возвраща­ет его Государственному Собранию. В противном случае он обязан подписать закон и на протяжении пяти дней опублико­вать его.

158

Конституционный трибунал Республики Польша выносит решения о со­ответствии Конституции законодательных актов, принимаемых сеймом -парламентом Польши, в том числе тех, которые еще не подписаны Прези­дентом и не вступили в силу, а также нормативных актов, принимаемых дру­гими государственными органами. До подписания закона Президент может обратиться в Конституционный Трибунал с предложением рассмотреть во­прос о соответствии закона Конституции. Таким же правом обладает Прези­дент в отношении распоряжений Совета Министров, имеющих силу закона. Обращение Президента в Конституционный Трибунал приостанавливает ис­числение срока (30 дней), предусмотренного для подписания закона. Прези­дент не может отказаться подписать закон, который Конституционный Три­бунал признает соответствующим Конституции.

Конституционный Трибунал определяет соответствие законодательного акта либо его отдельных положений Конституции или иным законодатель­ным актам, но не может приостановить их действие. Свое решение Консти­туционный Трибунал выносит на рассмотрение сейма. Сейм рассматривает решение Конституционного Трибунала в установленном порядке, но не позднее, чем в течение шести месяцев со дня представления Председате­лем Конституционного Трибунала решения в сейм. В свою очередь сейм, ес­ли сочтет нужным, вносит необходимые изменения в текст закона. Если сейм не согласен с трактовкой закона, представленной Конституционным Трибуналом, он может ее отклонить большинством в две трети голосов. В этом случае вопрос не может быть вновь направлен на рассмотрение Кон­ституционного Трибунала, а решение сейма является окончательным.

Решения Конституционного Трибунала, касающиеся подзаконных актов, Председатель Трибунала направляет в орган государственной власти, издав­ший соответствующий акт. Данный орган обязан в трехмесячный срок внести в акт изменения либо отменить его в целом. Если этого не происходит, документ автоматически утрачивает силу по истечении указанного срока.

Конституционный Суд Румынии в порядке предварительного контроля выносит решения:

о конституционности законов до их промульгации - по ходатайству Пре­зидента Румынии, председателя одной из палат парламента, правительства, Верховного Суда правосудия, не менее 50 депутатов или не менее 25 сенаторов;

о конституционности регламентов парламента - по ходатайству предсе­дателя одной из палат, парламентской группы либо не менее 50 депутатов или не менее 25 сенаторов;

в обязательном порядке - о конституционности инициатив по пере­смотру Конституции.

Если проверки конституционности закона потребовал Президент, про­мульгация закона производится не позднее 10 дней после получения реше­ния Конституционного Суда, которым подтверждена его конституционность. Признанные неконституционными закон или регламент направляются в пар­ламент для пересмотра. Если закон принимается в той же форме большин­ством не менее двух третей числа членов каждой палаты, то возражение Конституционного Суда снимается и промульгация становится обязательной.

Если в решении констатируется неконституционность некоторых поло­жений регламента, палата снова рассматривает эти положения, с тем чтобы согласовать их с положениями Конституции. Правда, в законе не сказано, может ли палата преодолеть возражения Конституционного Суда.

Закон о Конституционном Суде Румынии устанавливает, что прежде чем в парламент будет представлена законодательная инициатива по пересмот-

159

ру Конституции, законопроект направляется в Конституционный Суд, кото­рый обязан в десятидневный срок высказаться относительно его конститу­ционности.

Решение Конституционного Суда принимается на пленарном заседании голосами двух третей судей суда. Оно направляется тем, кто выступил с инициативой внесения законопроекта или законодательного предложения либо их представителю. Решение публикуется в "Официальном вестнике" Румынии. Законопроект или законодательное предложение могут представ­ляться в парламент только вместе с решением Конституционного Суда отно­сительно конституционности заявленного законопроекта или законодатель­ного предложения.

Конституционный Суд Республики Молдова в порядке предварительного контроля имеет лишь одно полномочие - он может высказываться по пред­ложениям о пересмотре Конституции.

С точки зрения объема, пределов проверки на соответствие конституции предупредительный конституционный контроль может включать;

1) проверку соответствия конституции содержания закона и других нормативных актов, отдельных их положений;

2) проверку на соответствие конституции формы норматив­ного акта;

3) проверку на соответствие конституции процедуры принятия закона, других нормативных актов, которая в них закреплена.

До вступления нормативного акта в силу и до его практиче­ского применения однозначный ответ можно дать на вопросы, связанные с его формой и процедурой его принятия. Поэтому предупредительный контроль по этим двум основаниям вполне оправдан.

В ходе предупредительного конституционного контроля наи­более целесообразна проверка только тех положений, о которых идет речь в обращении к конституционному суду, что не закры­вает впоследствии возможность использования процедуры ре­прессивного контроля тех положений, которые не были оспоре­ны в рамках предупредительного контроля.

В решении вопросов, возникающих в связи с предупреди­тельным судебным конституционным контролем, в националь­ном законодательстве различных государств есть много общего, но есть и различия.

. Прежде всего, это относится к кругу субъектов, имеющих право инициировать предупредительный контроль. Он, как правило, ог­раничен, что вполне оправдано (чтобы не-свести на нет всю зако­нодательную процедуру и не затянуть процесс законотворчества).

Практическое значение имеет вопрос о начальном моменте процедуры предупредительного контроля — до или после окон-

160

нательного голосования в парламенте по проекту закона. В пер­вом случае законодатель имеет возможность обсудить заключе­ние конституционного суда, его аргументы конституционного характера и внести соответствующие коррективы в проект зако­на. При этом конституционный суд не превращается в субъект законодательного процесса (он выступает, скорее, в качестве специфического эксперта), что важно с точки зрения соблюде­ния принципа разделения властей. Если конституционный суд высказывает свое мнение по закону, который уже проголосован, принят парламентом либо одной из его палат, то и в этом случае законодатель имеет возможность продолжать дискуссию и ис­править себя повторным голосованием, и тем самым его автори­тет не будет ущемлен.

Важным является вопрос о сроках передачи проекта закона или принятого закона до его промульгации на рассмотрение конституционного суда и сроках его рассмотрения конституци­онным судом. Практика дает примеры достаточно коротких сро­ков, установленных с тем, чтобы не затягивать законодательный процесс и дать конституционному суду возможность быстрого реагирования в острых ситуациях. Естественно, такой порядок может отразиться на качестве принимаемого конституционным судом решения. В этом состоит один из существенных недостат­ков предупредительного судебного конституционного контроля.

Подача обращения в конституционный суд может означать приостановление законодательной процедуры.

Решение конституционного суда о неконституционности принятого закона либо отдельных его положений, как правило, препятствует его промульгации. В этом случае суд возвращает его в законодательный орган, который либо приводит закон в соответствие с конституцией, либо отвергает голосованием ре­шение суда, как правило, квалифицированным большинством голосов от общего числа депутатов (Португалия, Польша, Румы­ния). В этом случае за парламентом признается верховенство по отношению конституционному суду. Преодолевая решение кон­ституционного суда о неконституционности принятого закона до его подписания и вступления в силу, парламент тем самым при­знает за собой право изменять конституцию, творить конститу­ционное право. Подобная практика вряд ли желательна, так как изменение конституции идет фактически через обычное законо­творчество, а не в особом порядке, как это принято в мировой практике, что низводит конституцию до ординарного (обычного) закона.

6 Витрук Н.В.

161

Б. Последующий (репрессивный) судебной конституционный контроль. Последующий (репрессивный) конституционный контроль более отвечает природе органов конституционного правосудия, предназначенных для разрешения споров в качест­ве независимых от законодательной и исполнительной властей органов.

Последующий (репрессивный) судебный конституционный контроль, т. е. проверка соответствия конституции законов и других нормативных правовых актов, вступивших в силу, суще­ствует в большинстве государств как с давними традициями де­мократии, так и в государствах молодой демократии, последова­тельно освобождающихся от наследства тоталитаризма.

Как показывает анализ конституций и законодательства о судебном конституционном контроле и практика работы кон­ституционных судов, объектами, подлежащими последующему (репрессивному) контролю, могут быть практически все виды нормативных правовых актов. Но это нецелесообразно, по­скольку может привести к перегрузке в работе конституцион­ного суда. Далее, следует учитывать, что кроме конституцион­ного суда судебный конституционный контроль могут осущест­влять и другие судебные органы, например суды общей юрис­дикции. Следовательно, должно быть разумное, рациональное распределение компетенции между ними в сфере проверки конституционности законов и других нормативных правовых актов. Не менее важно учитывать сохранение в известной сте­пени престижа законодателя. Критерий, который обязательно должен приниматься во внимание при определении круга вступивших в силу нормативных актов, подлежащих проверке конституционным судом, — это важность и значимость право­вых актов, находящие прямое отражение в системе (иерархии) нормативных правовых актов государства. Наивысшей юриди­ческой силой (после конституции) обладают законы, прини­маемые парламентом. Поэтому, как правило, устанавливается монополия конституционного суда на рассмотрение законов с точки зрения их соответствия конституции. Поэтому если даже обычные суды устанавливают неконституционность закона или отдельных его положений, то они не могут признать их некон­ституционными и, следовательно, отменить их действие. В этом случае они обращаются в конституционный суд, решение которого окончательно и обжалованию не подлежит. Консти­туционность же подзаконных нормативных актов вполне может рассматриваться обычными судами.

162

Мировой практике известны следующие виды нормативных актов, являющихся предметом последующего судебного консти­туционного контроля:

1) законы, вносящие поправки в конституцию. В данном случае конституционный суд является гарантом защиты консти­туции даже от парламента. Это означает, как справедливо отме­чает Г. Штайнбергер¹, что парламент в своих действиях считает­ся ограниченным конституцией, и конституция в свою очередь ограничивает пересмотр конституционных норм парламентом;

2) конституционные, органические и сходные с ними зако­ны, т. е. законы, которые конституция специально выделяет по предмету регулирования и особому порядку принятия;

3) законы, принятые на всенародном референдуме;

4) регламенты парламентов, их палат;

5) законы о ратификации международных договоров;

6) законы, принятые до вступления в силу новой конституции;

7) законы субъектов (членов) федеративного государства;

8) подзаконные акты.

В порядке абстрактного последующего контроля Конститу­ционный Суд Российской Федерации разрешает дела о соответ­ствии Конституции Российской Федерации:

а) федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации;

б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

в) договоров между органами государственной власти Рос­сийской Федерации и органами государственной власти субъек­тов Российской Федерации, договоров между органами государ­ственной власти субъектов Российской Федерации (более под­робно об этом см. тему 11).

В порядке конкретного последующего контроля Конституци­онный Суд Российской Федерации разрешает дела по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по за­просам судов проверяет конституционность закона (как феде­рального, так и субъектов Российской Федерации), применен-

¹ См.: Штайнбергер Г. Европы. 1994. С. 13.

Модели конституционной юрисдикции. Издание Совета

163

ного или подлежащего применению в конкретном деле (более подробно об этом см. темы 14 и 15).

В ряде государств на конституционном уровне закреплено правило об исключении из числа объектов репрессивного судеб­ного конституционного контроля некоторых видов законов, на,-пример, законов о чрезвычайном положении (Турция). Такого рода исключения чреваты негативными последствиями: во-первых, они подрывают общий принцип всеобщего судебного конституционного контроня в отношении законов, принимае­мых парламентом, во-вторых, исключение законов о чрезвычай­ном положении из сферы конституционного контроля влечет появление опасности злоупотребления властью.

В ряде государств нормативные правовые акты (законы и др.) проверяются конституционными судами не только на соот­ветствие конституции (что в полной мере отвечает природе кон­ституционного суда), но и на соответствие конституционным и другим законам, а также другим нормативным актам, более вы­соким по юридической силе по отношению к проверяемым ак­там. Существует практика проверки соответствия законов и других подзаконных актов общепринятым нормам и принципам международного права и международным договорам, участником которых является данное государство.

Конституционный Суд Словакии принимает решение о соот­ветствии:

а) законов — Конституции и конституционным законам;

б) постановлений правительства, общеобязательных право­вых актов министерств и других центральных органов государст­венного управления — Конституции, конституционным законам и законам;

в) общеобязательных решений органов территориального са­моуправления — Конституции и законам;

г) общеобязательных правовых актов местных органов госу­дарственного самоуправления — Конституции, законам и иным общеобязательным правовым актам;

д) общеобязательных правовых актов - международным до­говорам, обнародованным таким же способом, как и закон.

Конституционный Суд Чешской Республики принимает ре­шения:

а) об отмене законов или их отдельных положений, если они противоречат Конституции или международному договору;

б) об отмене иных правовых актов или их отдельных поло­жений, если они противоречат конституционному закону, зако­ну или международному договору.

164

Конституционный Трибунал Республики Польша разрешает дела:

1) о соответствии законов и международных договоров Кон­ституции;

2) о соответствии законов ратифицированным международ­ным договорам, если их ратификация требовала предваритель­ного согласия, выраженного в законе;

3) о соответствии правовых издаваемых высшими государст­венными органами Конституции ратифицированным междуна­родным договорам и законам.

Конституционный Суд Республики Беларусь по предложени­ям Президента, Палаты представителей, Совета Республики, Верховного Суда, Высшего Хозяйственного Суда, Совета Мини­стров Республики Беларусь дает заключения:

1) о соответствии законов, декретов, имеющих силу закона, указов Президента, международных договорных и иных обяза­тельств Республики Беларусь Конституции и международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь;

2) о соответствии актов межгосударственных образований, в которые входит Республика Беларусь, указов Президента, издан­ных во исполнение закона, Конституции, международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь, за­конам и декретам;

3) о соответствии постановлений Совета Министров, актов Верховного Суда, Высшего Хозяйственного. Суда, Генерального прокурора Конституции между народ но-правовым актам, ратифи­цированным Республикой Беларусь, законам, декретам и указам;

4) о соответствии актов любого другого государственного органа Конституции международ но-правовым актам, ратифици­рованным Республикой Беларусь, законам, декретам и указам.

С точки зрения объемов, пределов проверки на соответствие конституции репрессивный судебный конституционный кон­троль может включать:

1) проверку соответствия конституции содержания законов и других подзаконных актов либо отдельных их положений;

2) проверку на соответствие конституции формы норматив­ного акта;

3) проверку на соответствие конституции закрепленной в ней процедуры принятия нормативного акта.

Необходимость проверки на соответствие конституции не только закрепленной в ней законодательной компетенции и (или) законодательной процедуры, но и содержания поправок к

165

конституции объясняется, в частности, тем, что в конституциях (особенно конституциях государств, переходящих к новой демо­кратии и строящих правовое государство) устанавливается запрет на изменение ряда конституционных принципов и положений, например касающихся конституционных основ устройства госу­дарства (разделение властей, господство права и закона, права и свободы человека и гражданина и др.).

Вопрос о проверке на соответствие новой конституции со­держания законов и других подзаконных актов, действовавших до ее вступления в силу, особенно важен и актуален для госу­дарств молодой демократии, их конституции закрепляют новые принципы общественного и государственного устройства, евро­пейские и международные стандарты относительно прав и сво­бод человека, без которых не может существовать и функциони­ровать демократия (идеологический и политический плюрализм, свободные выборы и т.п.). Переходные положения конституций государств посттоталитарного периода содержат положения, в соответствии с которыми все законы и другие нормативные ак­ты, принятые на основе прежнего Основного Закона и противо­речащие новому, не имеют юридической силы. Признание по­ложений таких законов и подзаконных актов противоречащими конституции — прерогатива любого суда, но объявить их некон­ституционными может, как правило, лишь конституционный суд. Тем самым сохраняется престиж прежнего парламента и ранее действовавшего законодательства,

В связи с последующим судебным конституционным контро­лем возникает ряд вопросов, решение которых может быть не­однозначным.

Прежде всего, это вопрос о том, кто может инициировать (возбудить) процесс репрессивного судебного конституционного контроля. Выделяют следующие группы субъектов обращения, которые предусматриваются конституциями и законодательством о конституционных судах:

— верховные (высшие) органы законодательной, исполни­тельной и судебной власти (глава государства, парламент, его палаты, правительство, высшие судебные инстанции);

— партийные фракции в парламенте, группы депутатов пар­ламента. Предоставляя право обращения в конституционный суд партийным фракциям, группам депутатов парламента, его палат (десятой части парламента в Португалии, Турции, Испании и др., одной трети парламента в ФРГ, Австрии, Армении и т.д.), конституция тем самым защищает право меньшинства (оппозиции) в парламенте;

166

— субъекты (члены) федерации, конфедерации союзов (сообществ) государств, автономные образования; самоуправ­ляющиеся территориальные единицы;

— местные органы государственной власти и органы мест­ного самоуправления (коммуны, муниципалитеты);

— органы юстиции, прокуратуры, учреждения парламент­ского контроля — министры юстиции, генеральные прокуроры, генеральные атторнеи, омбудсмены, уполномоченные по правам человека;

— обычные суды;

— физические лица (граждане, иностранные граждане и лица без гражданства);

— политические партии, общественные объединения;

— сам конституционный суд.

Обычные суды в силу прямого действия конституции и ее верховенства в иерархии правовых актов вправе интерпретиро­вать конституцию и оценивать с ее позиций отраслевое (текущее) законодательство, подзаконные акты, но, как уже от­мечалось, не всегда могут решать вопрос о не конституционности нормы и, следовательно, об утрате ею юридической силы. Обычно это исключительная прерогатива конституционного су­да, что позволяет избежать ситуации, при которой разные суды давали бы отличные друг от друга заключения относительно конституционности одной и той же нормы (Австрия, Бельгия, Испания, Италия, ФРГ, Турция и др.).

Право возбудить процедуру репрессивного судебного консти­туционного контроля в форме индивидуальных, коллективных конституционных жалоб, а также в форме "народных жалоб" мо­жет принадлежать частным (физическим) лицам либо группе лиц в случае нарушения законами их основных (конституционных) прав и свобод. В интересах индивидов могут выступать и обще­ственные организации, в уставные задачи которых входит защи­та прав и свобод граждан (правозащитные организации, проф­союзы и др.), другие объединения граждан (Австрия, Венгрия, Испания, ФРГ).

В некоторых государствах конституционные суды вправе воз­буждать процесс репрессивного контроля по собственной ини­циативе, что не отвечает природе конституционного правосудия. В этом случае конституционный суд из органа разрешения спо­ра, из арбитра превращается в спорящую сторону. В государст­вах переходного периода, для которых характерна острая поли-

167

тическая борьба в обществе, конституционный суд, выступаю­щий по собственной инициативе, может превратиться в орган политической конфронтации, сползти на позиции политической целесообразности. Поэтому такое правомочие конституционного суда в мировой практике встречается довольно редко¹.

В ряде государств конституционные суды могут признать не­конституционным не только оспариваемый акт, но и акт, на ко­тором он основывается. Так, если Конституционный Суд Герма­нии при рассмотрении конституционной жалобы на решение органа исполнительной власти или суда признает, что оспари­ваемый акт основан на не соответствующем закону акте, он обя­зан объявить и его неконституционным и не имеющим юриди­ческой силы. В Испании в таких случаях палата Конституцион­ного Суда, рассматривающая дело, должна передать вопрос о проверке конституционности закона на пленарное заседание. И только в пленарном заседании Конституционный Суд может своим решением объявить данный закон неконституционным.

Не возбуждая проверку конституционности закона или под­законного акта по собственной инициативе, конституционные суды в некоторых государствах могут включить их в число про­веряемых, если без обращения к этим актам нельзя вынести ре­шения, а их конституционность вызывает у суда сомнение. Кон­ституционный Суд Австрии, например, обязан проверить на предмет соответствия Конституции закон, который должен слу­жить основанием для его решения, если конституционность этого закона вызывает у Суда сомнения. На практике Конститу­ционный Суд, изучая обращения, сам отбирает те законы, кото­рые могут служить предметом проверки на конституционность.

Подача обращения в конституционный суд может автомати­чески, или по специальной просьбе заявителя, или по инициа­тиве самого суда повлечь приостановление действия оспаривае­мого нормативного акта или его отдельного положения. Автома­тическое приостановление действия оспариваемого акта не все­гда бывает оправданным, так как акт может быть признан соот­ветствующим конституции. Представляется более целесообраз­ным наделение конституционного суда полномочием приоста­навливать действие оспариваемого акта по своему усмотрению, учитывая в каждом конкретном случае все аргументы "за" и

¹ Конституционный Суд Венгрии вправе рассматривать дела по собственной инициативе в случае нарушения Конституции, выразившегося в непринятии соответствующей правовой нормы.

168

"против". По общему правилу, до окончательного вынесения решения конституционным судом действует презумпция консти­туционности оспариваемого акта или отдельной его нормы. По­этому приостановление действия оспариваемого нормативного акта должно быть исключением из правила.

Обычно решения конституционного суда окончательны и обжалованию не подлежат.

Из этого правила есть исключение: закон, признанный не­конституционным, передается обратно в парламент. Если зако­нодатель не в состоянии отменить неконституционные положе­ния в течение определенного срока (с возможным продлением по просьбе), они объявляются конституционным судом недейст­вующими (Польша, СФРЮ).

Не менее важным является вопрос о моменте, с которого прекращается действие конституционных законов и других нор­мативных актов либо их отдельных положений, т. е. когда они аннулируются и признаются не имеющими силы. Решение кон­ституционного суда об аннулировании нормативного акта, как показывает практика различных стран, начинает действовать с момента провозглашения; со дня, следующего за оглашением; после официального опубликования; по истечении определен­ного срока со дня официального опубликования; с момента официального вручения заинтересованным органам и лицам.

Есть случаи, когда закон объявляется неконституционным, но не недействительным. Конституционный суд может устано­вить дату, после которой отмена закона вступает в силу (Австрия, Польша, Словакия, Турция). В Австрии в случае при­знания закона неконституционным действует принцип отсутст­вия обратной силы, т. е. закон утрачивает силу с момента офи­циального опубликования решения Конституционного Суда, однако принятые на его основе правовые акты сохраняют силу и сам закон продолжает применяться в отношении действий, имевших место до принятия решения. Суд может отсрочить вступление в силу своего решения об отмене закона на срок не более одного года. Эта отсрочка предоставляет возможность за­конодателю внести соответствующие изменения в закон или принять его в новой редакции. На практике это полномочие Су­да оказалось очень эффективным.

Согласно Конституции Словацкой Республики, если Консти­туционный Суд в своем решении установит, что между указан­ными в Конституции правовыми актами имеет место несоответ­ствие, то органы, которые эти акты издали, обязаны в срок до

169

шести месяцев со дня обнародования решения Конституцион­ного Суда привести их в соответствие с Конституцией, консти­туционными законами, с иными законами, другими общеобяза­тельными правовыми актами, с международными договорами. Если они этого не сделают в указанный срок, такие акты либо отдельные их положения утрачивают силу.

Практический интерес представляет вопрос о действии судеб­ных, административных и иных правоприменительных актов, принятых на основе закона, признанного впоследствии неконсти­туционным. С одной стороны, необходима стабильность всякого правоприменительного решения, а с другой — оно не должно быть неправомерным, не основанным на конституции и законе.

Очевидно, что приговоры судов по уголовным делам, а также решения по делам об административных правонарушениях, осно­ванные на неконституционных законах, подлежат пересмотру. Не может иметь место и исполнение вынесенных на основании не­конституционных законов судебных, административных и иных правоприменительных решений. Во всяком случае последствия признания закона или подзаконного акта неконституционным должны быть максимум рациональны с точки зрения соблюдения принципа верховенства конституции, закона, уважения прав и свобод человека и гражданина, законных интересов личности.

Участие конституционных судов в законотворческом процессе. Законодательные полномочия конституционных судов делятся на негативные и позитивные. Негативные законодательные пол­номочия конституционного суда — это полномочия по отмене закона либо отдельных его положений. Однако при этом кон­ституционные суды связаны определенными ограничениями (например, отказ от решения политических вопросов, дисквали­фикация закона только с точки зрения его несоответствия кон­ституции, а не с точки зрения утраты им целесообразности, ма­лой эффективности реализации).

Законы принимают парламенты. В этом состоит содержание их позитивных законодательных полномочий. Конституционные суды способствуют парламентам в более активном и целенаправ­ленном использовании своих позитивных законодательных пол­номочий. В настоящее время наблюдается движение конститу­ционных судов в направлении осуществления ими отдельных элементов позитивных законодательных полномочий. В тех или иных пределах такими полномочиями наделены конституцион­ные суды в Австрии, Бразилии, Венгрии, Германии, Италии, Португалии, Польше и в других государствах.

170

1. Конституционный суд осуществляет некоторые позитив­ные законодательные полномочия при толковании конституции. Официально толкуя норму конституции, он может обнаружить пробел в конституционном регулировании и своим решением восполнить этот пробел (особенно при регулировании проце­дурных отношений).

2. Конституционный суд, фиксируя пробел в действующем законодательстве либо создавая своим решением такой пробел при отмене закона либо отдельных его положений, обращается к законодателю с предложением о ликвидации такого пробела. Это предложение выражается абстрактно либо с указанием кри­териев возможного законодательного регулирования и сроков его осуществления.

3. Конституционный суд может своими решениями сформу­лировать правовую норму в измененном виде либо создать но­вую и тем самым дополнить проверяемый им закон.

4. Конституционный суд управомочен рассматривать жалобы на пробелы в правовом регулировании. Правом обратиться с та­кой жалобой наделены органы государственной власти, пред­ставленные в парламенте политические партии, граждане (Бразилия, Венгрия, Португалия).

Португальский Конституционный Суд наделен полномочия­ми выявлять пробелы- в законодательстве и налагать на законо­дателя обязанность принимать необходимые меры. Венгерский Конституционный Суд обладает полномочиями по ликвидации пробелов в правовом регулировании по вине правительственного органа.

Конституционный Суд Российской Федерации подчас, вынося правиль­ные в принципе решения о неконституционности отдельных положений за­кона, одновременно создает пробел в правовом регулировании, что вызыва­ет, мягко говоря, раздражение тех, кто обращался в Конституционный Суд, других судов, создает впечатление бессилия Конституционного Суда Рос­сийской Федерации. Какой же выход? Можно предложить следующие меры.

Первое, Конституционный Суд одновременно с вынесением решения о некон­ституционности нормы закона в случае образования пробела вносит в Государст­венную Думу проект уточненной по содержанию либо новой нормы закона, т. е. реализует право законодательной инициативы "по предмету своего ведения".

Второе. Конституционный Суд обязывает компетентные органы (с точ­ным их указанием - Федеральное Собрание, Правительство и т.д.) в прием­лемые, но точно фиксированные самим Конституционным Судом сроки в первоочередном порядке представить законопроект о восполнении пробела в законодательстве, обсудить и принять решение по данному вопросу.

Третье. На основании и во исполнение решения Конституционного Суда высшие судебные инстанции - Верховный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации — разъясняют нижестоящим судам пу-

171

ти разрешения данной категории дел (применение аналогии закона, аналогии права и др.) до принятая законодателем соответствующей нормы закона.

3. Проверка конституционности международных договоров

Объектами судебного конституционного контроля служат международные договоры и законы, имеющие отношение к ме­ждународным договорам (законы о ратификации, акты об ут­верждении международных договоров).

В ряде государств при определении компетенции конститу­ционного суда в качестве объектов проверки называются между­народные договоры без соответствующей конкретизации, какие из них имеются в виду: подписанные, но не ратифицированные и не вступившие в силу или уже вступившие в силу после их подписания и утверждения компетентными органами.

Чаще всего в законе о конституционном суде четко указыва­ется вид судебного конституционного контроля — предваритель­ный или последующий, т. е. имеет ли он предупредительный или репрессивный характер.

Предупредительный судебный конституционный контроль необходим в отношении международных договоров, не вступив­ших в силу, и законов, имеющих отношение к этим междуна­родным договорам.

Предупредительный контроль до ратификации международ­ного договора предотвращает ситуацию, при которой этот дого­вор, став обязательным для государства, в то же время противоре­чит его конституции. Согласно международному праву государст­во не может отказаться от соблюдения международного договора на том основании, что он противоречит его национальному праву (статья 27 Венской конвенции по праву договоров).

Международные договоры проходят проверку на конститу­ционность в ходе предварительного контроля в Албании, Болга­рии, Андорре, Венгрии, Германии, Испании, Литве, Молдове, Словении, Украине, Эстонии, а также в ряде арабских, афри­канских и латиноамериканских государств (Алжир, Габон, Кон­го, Мадагаскар, Мали, Сенегал, Тунис-, Чад, Гватемала, Коста-Рика, Чили).

Конституционный Суд Российской Федерации в порядке пред­варительного контроля разрешает дела о соответствии Конституции

172

Российской Федерации не вступивших в силу международных дого­воров Российской Федерации (статья 125, пункт "г" части 1 Конституции Российской Федерации, пункт "г" части первой статьи 3 Федерального конституционного закона "О Конститу­ционном Суде Российской Федерации")¹.

В ходе последующего контроля конституционность междуна­родных договоров проверяется конституционными судами Авст­рии, Греции, Грузии, Исландии, Литвы, Молдовы, Афганистана, Филиппин, Мавритании, Мадагаскара.

Последующий (репрессивный) контроль, осуществляемый после ратификации и вступления в силу международного дого­вора, может создать ряд проблем, так как аннулирование между­народного договора либо отдельных его положений должно быть результатом действия не внутригосударственного, а международ­но-правового механизма.

4. Разрешение споров о компетенции

Профессор Г. Штайнбергер выделяет в качестве самостоя­тельных видов конституционной юрисдикции контроль за кон­ституционностью деятельности высших органов государства и разрешение противоречий между центральными и региональны­ми государственными органами². Анализ содержания этих двух видов конституционной юрисдикции, как он представлен Г. Штайнбергером, приводит нас к выводу, что в первом и во втором случаях речь фактически идет об одном и том же, а именно о спорах по вопросам компетенции между различными государственными органами, а также между федеральной вла­стью, с одной стороны, и властями субъектов (членов) федера­ции, автономными образованиями, с другой стороны, в лице их органов государственной власти.

В федеративном государстве федеральный конституционный суд может разрешать споры о компетенции не только между фе­деральными органами государственной власти, но и между феде­ральными органами государственной власти и органами государ­ственной власти членов (субъектов) федерации, а также между органами государственной власти членов (субъектов) федерации.

^! Более подробно об этом см, тему 12. ² См.: Штайнбергер Г. Указ. соч. С. 24

29.

173

Особое место в данном виде конституционной юрисдикции занимают споры о компетенции между федерацией и ее субъек­тами в лице их государственных органов, между центральной властью и автономными образованиями, самоуправляющимися территориальными единицами, наделенными особыми консти­туционными полномочиями в области законодательства, управ­ления, осуществления правосудия и т.п. (Австрия, Бельгия, Ис­пания, Италия, Португалия, ФРГ, Швейцария).

Конституционное правосудие, разрешая споры о компетен­ции, руководствуется конституцией, а не политическими и иными интересами спорящих сторон. Рассмотрение таких спо­ров в рамках конституционного судопроизводства может способ­ствовать ослаблению сепаратизма со стороны субъектов федера­ции, автономий и одновременно — защите прав субъектов феде­раций, автономий, самоуправляющихся территориальных обра­зований, предупреждению покушений на их права со стороны федеральных, центральных властей.

В Германии Федеральный Конституционный Суд разрешает разногласия относительно прав и обязанностей федерации и зе­мель, в частности в случаях применения землями норм федераль­ного права и при осуществлении надзора по запросам федераль­ного правительства и правительств земель, а также разрешает другие публично-правовые споры между федерацией и землями, различными землями или в пределах одной земли, если не преду­смотрен иной судебный порядок их рассмотрения. Заявителем обращения и стороной, против которой оно направляется, явля­ются: по спорам между федерацией и землями — федеральное Пра­вительство и правительства земель; по спорам между землями — правительства земель, по спорам в пределах одной земли — выс­шие органы власти земли и подразделения этих органов.

Конституционный Суд Болгарии разрешает споры о компе­тенции между Народным Собранием, Президентом и Советом Министров, а также между органами местного самоуправления и центральными исполнительными органами.

В Словакии Конституционный Суд решает споры о компе­тенции между центральными органами государственного управ­ления, если закон не установит, что эти споры решает иной го­сударственный орган.

В Австрии Конституционный Суд решает споры между судами, между судами и административными органами федерации и земель.

Конституционный Суд Российской Федерации разрешает споры о компетенции:

174

а) между федеральными органами государственной власти;

б) между органами государственной власти Российской Фе­дерации и органами государственной власти субъектов Россий­ской Федерации;

в) между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации (более подробно об этом см. тему 13).

Предметом рассмотрения конституционного суда по спорам о компетенции могут стать:

— нарушение компетенции конкретным государственным органом, т. е. выход его за рамки собственной компетенции, расширительное толкование своих прав (злоупотребление пра­вом), невыполнение принадлежащего данному органу конститу­ционного полномочия, обязанности (неконституционное без­действие);

— противоречия и совпадения в компетенции различных го­сударственных органов;

— споры о компетенции между специальными органами, имеющими конституционный статус, об их компетенции (прокуратура, счетная палата, уполномоченный по правам чело­века и т.д.);

— споры между судами, между судами и административными органами об их компетенции;

— споры о конституционном статусе политических партий и общественных объединений в их отношениях с органами госу­дарственной власти и местного самоуправления.

При разрешении конституционных споров о компетенции возникает ряд вопросов, представляющих практический интерес.

Прежде всего, на практике приходится решать, достаточно ли ходатайства стороны о разрешении спора о компетенции в абст­рактном виде, например о наличии права или обязанности без указания на конкретные нарушения конституционного права сто­роны, или же требуется указание на конкретный факт или обстоя­тельства такого нарушения, являющиеся предметом спора, т. е. изложение всех фактических обстоятельств дела. Абстрактная по­становка вопроса, скорее, говорит о необходимости толкования положений конституции (но даже и в этом случае требуется ука­зание на конкретные обстоятельства, послужившие основанием считать то или иное положение неопределенным, нуждающимся в специальном разъяснении). Поэтому в конституционном споре о компетенции необходима конкретная постановка вопроса.

В ряде стран устанавливается временной предел для иницииро­вания спора о компетенции (в Австрии — четыре недели, в ФРГ —

175

шесть месяцев после того, как сторона узнала о нарушении ее конституционного права). В пользу установления сроков обраще­ния в конституционный суд по этой процедуре говорит то, что подобное ограничение освобождает конституционный суд от рас­смотрения устаревших, переставших быть актуальными дел.

Предварительным условием для возбуждения процесса в конституционном суде может быть выполнение обязательного требования использования в предварительном порядке согласи­тельных процедур, что может снять не только остроту спора, но и сам спор.

Круг субъектов, имеющих право инициировать процедуру в конституционном суде, включает, прежде всего, спорящие сто­роны. Однако не исключено участие в конституционном судо­производстве по спору о компетенции иных заинтересованных представителей от главы государства как гаранта конституции, парламента, правительства и др.

Решение конституционного суда по спору о компетенции носит характер констатации. Авторитет конституционного суда является гарантией того, что спорящие стороны будут, в даль­нейшем в своих действиях строго придерживаться мнения кон­ституционного суда.

Как показывает анализ конституций и законодательства о конституционном правосудии, опыт работы конституционных судов, вопрос о компетенции может быть затронут при проверке конституционности закона на предмет соблюдения компетент­ными органами их законодательной компетенции. Содержание решения конституционного суда в этом случае может не ограни­читься констатацией нарушения законом конституционной ком­петенции стороны. Конституционный Суд может и должен ан­нулировать эту часть закона.

5. Защита прав и свобод человека и гражданина

Тоталитаризм, как известно, отрицал политический и идео­логический плюрализм, ограничивал и ущемлял права граждан, подчиняя их государственным, общественным, коллективным интересам. Поэтому слом тоталитарной системы в постсоциали­стических государствах, прежде всего, связан с конституционно-правовым закреплением приоритета прав и свобод человека в ряду других общечеловеческих ценностей, с коренной реформой государственно-правовых механизмов по их обеспечению и за-

176

щите, с созданием новых институтов, направленных на контроль за соблюдением прав человека и их защиту (уполномоченный по правам человека и др.). Особую роль в защите основных прав и свобод человека и гражданина в посттоталитарных государствах призваны сыграть конституционные суды.

Ряд национальных систем конституционного правосудия обес­печивает лишь косвенную защиту конституционных (основных) прав человека и гражданина (например, в процессе предвари­тельной и последующей проверки конституционности законов и других нормативных актов — Армения, Беларусь, Болгария, Бельгия, Италия, Молдова, Польша, Румыния, Украина и др.).

Защита Конституционным Судом Российской Федерации конституционных прав и свобод граждан осуществляется кос­венно (с различной степенью эффективности) при рассмотрении ряда категорий дел: при проверке конституционности актов и договоров, указанных в пунктах "а", "б", "в", "г", "д" части 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации; при разреше­нии споров между органами государственной власти, определен­ными пунктами "а", "б", "в" части 3 той же статьи; при толко­вании Конституции (часть 5 той же статьи).

Почти все дела, разрешенные Конституционным Судом Рос­сийской Федерации, так или иначе затрагивают вопросы защиты конституционных прав и свобод граждан.

Так, Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 31 июля 1995 года по так называемому "чеченскому делу" о проверке кон­ституционности трех указов Президента Российской Федерации и постанов­ления Правительства Российской Федерации констатировал, что в 1991-1994 гг. на территории Чеченской Республики - субъекта Российской Феде­рации имели место массовые нарушения прав человека; меры, предприня­тые Президентом и Правительством Российской Федерации, в том числе использование Вооруженных Сил (армии), были направлены на сохранение государственной целостности России, на обеспечение прав и свобод граж­дан; в ходе реализации указанных мер имели место факты несоблюдения правил Дополнительного протокола к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 года, касающиеся защиты жертв вооруженных конфликтов немеждуна­родного характера (Протокол II).

Конституционный суд признал, что постановлением Правительства на­рушен ряд конституционных прав и свобод граждан, специально подчеркнув, что "в соответствии со статьями 52 и 53 Конституции Российской Федера­ции и Международным пактом о гражданских и политических правах (пункт 3 статьи 2) потерпевшим от любых нарушений, преступлений и злоупотреб­лений властью должны быть обеспечены эффективные средства правовой защиты и компенсации причиненного ущерба"¹. Более жесткие конституци-

¹  См.:  Вестник  Конституционного Суда  Российской Федерации.   1995. № 5. С.3-18.

177

онно-правовые оценки установленным фактам и соответствующим действи­ям Президента и Правительства Российской Федерации в связи с использо­ванием Вооруженных Сил (армии) в решении внутренней, "чеченской" про­блемы, что привело к существенным нарушениям прав человека, были даны рядом судей Конституционного Суда (в том числе и автором этих строк) в их особых мнениях¹.

В целях зашиты основных прав и свобод граждан Конституци­онный Суд Российской Федерации может использовать право за­конодательной инициативы по вопросам своего ведения и право посланий Федеральному Собранию Российской Федерации².

В каждом государстве устанавливается своя модель защиты прав и свобод граждан, в том числе конституционных. Как пра­вило, на любой суд возлагается обязанность защиты конститу­ционных прав и свобод граждан. Исходя из особого характера и природы, роли и значения конституционных (основных) прав и свобод личности в мировой практике наметилась тенденция специальных мер их зашиты. Особыми полномочиями по защите конституционных прав и свобод граждан наделяются конститу­ционные суды и другие специализированные органы конститу­ционного контроля. Успешная реализация данного вида консти­туционной юрисдикции содействует воспитанию уважения ос­новных прав и свобод человека и гражданина со стороны госу­дарства, всех его органов и должностных лиц. Такая защита вы­ступает гарантией равноправных отношений государства и лич­ности,-реального существования взаимных обязательств государ­ства и личности, дополнительным средством обеспечения вы­полнения государством его обязанности по защите прав и свобод граждан и других лиц. Указанные принципы находят свое закре­пление в конституциях, особенно в конституциях тех государств, которые освободились от тоталитаризма и приступили к строи­тельству подлинно свободного демократического общества, пра­вового государства, в котором уважение прав и свобод личности является одной из приоритетных ценностей.

В современном мире существуют разнообразные процедуры защиты прав человека и гражданина (включая процедуры Habeas Corpus в США, Канаде и других государствах и Amparo в испа-ноговорящих странах).

' Там же. С.21-52, 57-64.

² См., например, раздел о правах человека и гражданина в послании Конституцион­ного Суда Российской Федерации Верховному Совету Российской Федерации от 5 марта 1993 года "О состоянии конституционной законности в Российской Федера­ции" //Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1993. № 1. С.2-10 .

178

В современном мире распространена практика конституцион­ной жалобы индивида в защиту его конституционных (основных) прав. Особенно широкое распространение она получила в Евро­пе (Австрия, Албания, Андорра, Венгрия, Германия, Чехия, ФРГ, Хорватия, Швейцария, Федеративная Республика Югосла­вия). Институт индивидуальной конституционной жалобы суще­ствует в странах Латинской Америки (Бразилия), Азии (Кыргызстан, Монголия, Сирия, Тайвань, Корея), Африки (Бенин, Маврикий, Сенегал, Судан).

Индивидуальную конституционную жалобу могут подать на­ряду с индивидами общественные объединения, юридические лица, например объединения граждан, ставящие цель защиты прав человека и гражданина (Австрия, Германия, Испания, Швейцария, Федеративная Республика Югославия). В ряде стран обращаться с конституционной жалобой в защиту прав человека могут парламентские уполномоченные по правам чело­века, омбудсмены (Испания, Словения, Югославия) или проку­рор (Испания, Португалия).

В некоторых странах наряду с конституционными жалобами индивидов допускаются так называемые народные жалобы (Actio popularis), то есть жалобы индивидов (группы лиц) в обществен­ных интересах (а не в интересах конкретного индивида).

Народные жалобы существуют в странах Европы (Венгрия, Македония, Мальта, Словения, Хорватия, Югославия), Азии (Израиль, Иран, Япония), Африки (Бенин, Буркина Фасо, Га­бон, Гана, Конго, Нигер, Сьерра-Леоне). Наибольшее распро­странение они получили в Центральной и Южной Америке (Бразилия, Венесуэла, Колумбия, Коста-Рика, Панама, Перу, Парагвай, Сальвадор).

Конституционной жалобой индивида могут быть оспорены:

а) закон либо отдельные его положения (Бразилия, Герма­ния, Испания, Словения, Югославия);

б) другие нормативные акты (Грузия, Германия);

в) индивидуальные административные акты (Австрия, Швей­цария);

г) судебные решения.

В народной жалобе, как правило, оспаривается конституци­онность закона.

В разных странах существуют различные подходы к опреде­лению предмета конституционной жалобы, которые обусловле­ны существующей в них судебной системой и распределением соответствующей компетенции между ними, системой источни­ков права, сложившимися традициями и др.

179

Прежде всего, предметом конституционных жалоб граждан могут быть нормативные правовые акты (законы, акты главы государства и правительства, другие подзаконные акты). Во многих государствах существуют ограничения относительно ви­дов нормативных актов, которые граждане вправе обжаловать в конституционном суде. Например, в России это только законы, в Испании же, наоборот, возможно обжалование любых норма­тивных правовых актов, кроме законов.

Предметом конституционных жалоб граждан могут быть пра-воприменительные акты (судебные и административные реше­ния и др.) либо правоприменительная практика, имеющая ха­рактер обыкновения (в России в 1991—1993 гг.).

В настоящее время Конституционный Суд Российской Федера­ции по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, а также по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или под­лежащего применению в конкретном деле, полагая, что данный за­кон нарушает конституционные права и свободы граждан, в поряд­ке, установленном федеральным законом (статья 125, часть 4, Конституции Российской Федерации; пункт 3 части первой статьи 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации")¹.

, Дела по рассмотрению конституционных жалоб граждан в конституционных судах — особая категория дел. Во-первых, в жалобе должно быть отчетливо выражено мнение заявителя о том, что нарушено его конкретное конституционное право или свобода. Именно конституционный аспект является главным в предмете рассмотрения данной категории дел. Во-вторых, кон­ституционные суды — это не кассационная, апелляционная или надзорная судебная инстанция в рассмотрении дел, связанных с нарушением прав и свобод граждан в общих судах. Конституци­онный суд выносит решение лишь об оценке конституционно­сти закона или подзаконного акта, действий должностных лиц, признавая их соответствующими или не соответствующими кон­ституции. Процедура рассмотрения конституционной жалобы не означает замену юрисдикции иных судов в защите конституци­онных прав и свобод личности.

Компетенция конституционных судов относительно защиты конституционных прав и свобод граждан должна быть продума-

¹ Более подробно об этом см. темы 14 и 15.

180

на так, чтобы суды не были перегружены в рассмотрении дан­ной категории дел. В законодательстве различных стран устанав­ливаются условия, при которых возникает право подачи в кон­ституционный суд конституционных жалоб индивидов и народ­ных жалоб. Они играют роль своеобразных фильтров, цель кото­рых — ограничить поступление жалоб в конституционный суд, чтобы обеспечить ему возможность оперативной и эффективной деятельности. К числу такого рода условий относятся:

а) установление перечня прав, которые подлежат защите в порядке рассмотрения конституционной жалобы и народной жалобы. В некоторых государствах могут защищаться отдельные виды прав (Венгрия, Германия, Словения, Испания, Чехия). В других странах конституционной защите подлежат все конститу­ционные права граждан;

б) определение субъектов подачи жалобы. Право подавать конституционные жалобы должны иметь прежде всего те граж­дане, конституционные права и свободы которых нарушены в конкретном деле. Абстрактная защита конституционных прав и свобод, как правило, не допускается. Наряду с гражданами субъ­ектами конституционной жалобы могут быть иностранные граж­дане и лица без гражданства, если для них не предусмотрены конституционные и законодательные исключения. Допускается подача конституционных жалоб общественными объединения­ми, в уставные задачи которых входит защита прав и свобод че­ловека и гражданина (правозащитные организации, профсоюзы и др.), министром юстиции, прокурором, парламентским упол­номоченным по правам человека;

в) наличие личной заинтересованности в защите прав;

г) установление объектов обжалования;

д) исчерпание всех иных возможностей обжалования в защи­те прав индивида (Германия, Словения, Швейцария). Существу­ет разумное правило, согласно которому конституционная жало­ба гражданина принимается конституционным судом только по­сле того, как заявитель использовал все средства защиты, уста­новленные законом. Конституционная жалоба является завер­шающим средством защиты конституционных прав и свобод личности. Вместе с тем возможно предоставление конституци­онному суду права самостоятельно решать вопрос о принятии конституционной жалобы гражданина к производству в случае, если предметом жалобы является вопрос всеобщей важности и если обращение гражданина к другим судам повлечет за собой неизбежные, серьезные и даже невосполнимые потери для граж­данина;

181

е) ограничение сроков подачи жалобы (от одного года при обжаловании закона в ФРГ до 20 дней при обжаловании реше­ния суда в Испании);

ж) наличие установленной законом формы жалобы, включая определение языка, на котором она должна быть составлена;

з) уплата государственной пошлины и оплата заявителем су­дебных издержек в случае необоснованного обращения в кон­ституционный суд (Австрия, Германия, Испания, Португалия, Швейцария);

и) наличие процедуры предварительного рассмотрения жа­лоб, имеющей целью отклонение явно неподведомственных конституционному суду и заведомо недопустимых жалоб.

Существуют различные правила относительно приема кон­ституционной жалобы гражданина к производству в конституци­онном суде. Если закон устанавливает перечень требований к конституционной жалобе, то выполнение их, по существу, озна­чает необходимость ее принятия к рассмотрению. Однако кон­ституционный суд может быть наделен дискреционной властью при решении данного вопроса исходя не только из правовых оснований, но и из принципа практической целесообразности.

Подача гражданином конституционной жалобы может вы­звать приостановление действия оспариваемого нормативного акта или правоприменительного решения. Чаще всего такое пра­во предоставляется самому конституционному суду, который по своему усмотрению может в особых случаях принимать решение о приостановлении действия оспариваемого акта или решения.

Как уже отмечалось, конституционная жалоба направлена на решение основного вопроса — о конституционности оспаривае­мого акта, нормативного или правоприменительного. Конститу­ционный суд не решает вопрос о законности подзаконного акта или правоприменительного акта, например судебного решения. Конституционный суд решает вопросы конституционного права, воздерживаясь от установления и оценки фактических обстоя­тельств дела. Признание неконституционности акта не ведет еще к полной реализации нарушенного права или свободы, так как за решением конституционного суда необходимо изменение самого нормативного акта либо рассмотрение конкретного дела, по суще­ству, с обязательным учетом решения конституционного суда.

Если в конституционной жалобе оспаривается нормативный акт, то конституционный суд может аннулировать его, признав не соответствующим конституции (действие). Но конституцион­ный суд не может исправить его или заменить своим собствен-

182

ным актом. Это дело самого законодателя. Решение конституци­онного суда по конституционной жалобе гражданина может быть распространено на аналогичную жалобу любого другого лица, чьи права в равной степени были или могли быть наруше­ны указанным нормативным актом. Это позволяет избежать по­дачи аналогичных конституционных жалоб, предметом рассмот­рения которых был бы один и тот же нормативный акт.

Иными словами, путь восстановления права или свободы гражданина не всегда прямолинеен и прост, что связано с ком­петенцией различных государственных органов, с необходимо­стью ее соблюдения без какой-либо подмены компетенции од­ного органа другим. В целях повышения эффективности защит­ной роли конституционного суда в отдельных случаях его пол­номочия могут быть расширены.

6. Проверка конституционности проведения референдумов и выборов, осуществления права народной инициативы

Общепринято, что высшим непосредственным проявлением власти народа являются референдум, свободные выборы, народ­ная инициатива. Поэтому они могут быть предметом конститу­ционного контроля.

Конституционные суды осуществляют контроль за организа­цией и проведением референдумов в Армении, Грузии, Италии, Молдове и других государствах. В Италии Конституционный Суд в процессе подготовки референдума наделен полномочием определять конституционность требований о проведении рефе­рендума, имея в виду, что запрещается проведение референду­мов в отношении законов о налогах и бюджете, об амнистии и помиловании, о полномочиях на ратификацию международных договоров, и конституционность формулировки вопроса, выно­симого на референдум.

Широкие рамки судебного конституционного контроля вы­боров существуют в Австрии, Армении, Болгарии, Монголии, Португалии, Словакии, Союзной Республике Югославии и дру­гих государствах.

Вряд ли оправданным является наделение конституционного суда полномочиями конституционного контроля за выборами органов законодательной власти всех уровней. Конституционно­му суду поручается контроль за формированием высших органов

183

представительной (законодательной) власти. При этом важяо четко определить сроки подачи жалобы, чтобы предотвратить возможное осложнение работы парламента после ее начала.

Сложным является вопрос о критериях объявления выборов неконституционными и, следовательно, несостоявшимися: касает­ся ли это только отдельных избирательных округов или выборов в целом по всем избирательным округам; какого количества окру­гов, где выборы прошли с нарушением правил, должно быть дос­таточным, чтобы объявить несостоявшимися выборы в целом.

Конституционный суд может объявить выборы несостоявши­мися только тогда, когда результаты выборов, если бы отсутство­вали выявленные нарушения при их проведении, были бы други­ми, иными словами, когда нарушения повлекли за собой измене­ние состава выборного органа или оказали существенное влияние на успех одного из кандидатов в члены выборного органа.

Конституционный суд может решать вопрос об утрате пас­сивного избирательного права, утрате членом парламента своего депутатского мандата (Австрия, Монголия, Словакия, Турция, Чехия, ФРГ).

Если глава государства (президент) избирается непосредст­венно народом, то контроль за этими выборами может быть по­ручен конституционному суду (Армения, Австрия, Молдова, Португалия).

Выполнение условий осуществления законодательной ини­циативы группой граждан (народной инициативы) проверяется Конституционным Судом в Румынии.

В Австрии к полномочиям Конституционного Суда относит­ся широкий круг вопросов контроля за выборами, в том числе опротестование выборов федерального Президента, выборов в общие представительные органы и высшие руководящие органы законных профессиональных представительств, опротестование выборов в правительства земель и в исполнительные органы об­щин; рассмотрение дел о лишении мандата одного из членов общего представительного органа либо высшего руководящего органа "законного профессионального представительства"; жа­лоб о противоправности назначения в состав Советов нацио­нальных меньшинств. Основаниями обращений в Конституци­онный Суд являются: нарушение предусмотренной законом процедуры выборов или предусмотренное законом основание лишения членства в выборных органах. Основаниями ходатайств о лишении депутатского мандата является отказ от присяги; если депутат более чем на тридцать дней задержал оформление своего

184

вступления в парламент или в течение тридцати дней при отсут­ствии уважительной причины не являлся на заседания Нацио­нального Совета и не реагировал на официальное требование явиться не позднее чем в течение последующих тридцати дней или представить в этот срок оправдывающие его отсутствие объ­яснения; если депутат после своего избрания утратил право быть избранным в Национальный Совет.

В ФРГ полномочия Конституционного Суда относительно референдумов и выборов не столь широки. За проверку выборов отвечает нижняя палата федерального парламента. В Федераль­ном Конституционном Суде могут быть обжалованы решения Бундестага: о признании действительными или недействитель­ными выборов и об утрате членства в Бундестаге, решения Бун­дестага, принятые им в связи с рассмотрением жалоб, касаю­щихся регистрации участников процедуры народной инициативы. Конституционный Суд может решать вопрос и об утрате членом парламента своего места в нем.

Конституционный Суд Болгарии выносит решения по спо­рам о законности выборов президента и вице-президента, на­родного представителя (депутата Народного Собрания).

Конституционный Суд Республики Армения признает не­преодолимыми или устраненными препятствия, возникшие для кандидатов в Президенты Республики, и решает споры, связан­ные с результатами референдумов, выборов Президента Респуб­лики и депутатов.

В соответствии со статьей 10 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" Президент Рос­сийской Федерации до назначения референдума в течение 10 дней со дня поступления к нему инициативных документов и приложен­ных к ним материалов направляет их в Конституционный Суд Рос­сийской Федерации с соответствующим запросом. Конституцион­ный Суд Российской Федерации проверяет соблюдение требований, предусмотренных Конституцией Российской Федерации (более подробно об этом см. тему 18).

Конституционный Суд Российской Федерации не имеет прямых полномочий по проверке на соответствие Конституции Российской Федерации практики организации и проведения вы­боров, т. е. правоприменительных решений, принимаемых в хо­де избирательной кампании. Институт народной инициативы Конституцией Российской Федерации не предусмотрен.

Относительно практики реализации избирательных законов Конституционный Суд Российской Федерации может рассмат-

185

ривать вопросы ррганизации и проведения .референдума и выбо-' ров косвенно, используя другие виды конституционной юрис­дикции (абстрактная и конкретная практика конституционности законов). В этих случаях Конституционный Суд активно участ­вует в защите избирательных прав граждан.

7. Конституционный контроль правосудия за нарушениями конституции (импичмент)

Конституции предусматривают различные основания и про­цедуры отстранения главы государства и других высших должно­стных лиц от должности: по политическим мотивам, в рамках парламентской процедуры (выражение недоверия парламентом премьер-министру, отдельным министрам и т.д.); на основании уголовного преследования, осуществляемого обычными судами, с возможностью передачи этой категории дел в высшие судеб­ные инстанции вплоть до конституционного суда (Австрия, Гре­ция, Румыния, Португалия). Во Франции Президент несет от­ветственность в порядке импичмента за государственную измену перед Высокой палатой Правосудия; наконец, существует про­цедура импичмента, осуществляемая конституционным судом по специальным основаниям — за государственную измену и другие тяжкие уголовные преступления, за нарушения Конституции.

Возбуждение процедуры конституционного преследования высших должностных лиц государства обычно принадлежит не самому конституционному суду, а парламенту. Конституцион­ный суд в своем решении может фиксировать наличие наруше­ния конституции, степень тяжести такого нарушения.

В ряде государств конституционные суды не ограничиваются простой констатацией факта нарушения конституции, а делают вывод о смещении обвиняемого с должности. Предусмотрены подобные процедуры и в отношении высших судебных инстан­ций либо всех судей.

Дела по обвинению главы государства рассматриваются кон­ституционными судами Австрии, Болгарии, Венгрии, Италии, Словакии, ФРГ.

В ФРГ Конституционный Суд рассматривает дела, связанные с обвинением против Президента Республики за умышленное нарушение им Основного Закона или другого федерального за­кона, в Австрии — в связи с нарушением Федеральной Консти­туции, в Италии — за государственную измену или "атаку на Конституцию".

186

Конституционный Суд Италии рассматривает также обвине­ния в нарушении Конституции против министров, в Австрии — обвинения в нарушении закона против должностных лиц (кроме Президента), в том числе членов Федерального правительства и органов, приравненных к нему в отношении ответственности, членов правительства земель и органов, приравненных к ним в отношении ответственности, губернаторов земель и их замести­телей, членов правительства земель, органов столицы Австрии — Вены, президентов и исполняющих обязанности президентов школьных советов земель. Кроме того, перечисленные категории органов исполнительной власти могут нести ответственность пе­ред Конституционным судом и за неисполнение федеральных подзаконных актов и актов губернаторов. Против всех перечис­ленных должностных лиц, включая Президента республики, по­мимо указанных оснований обвинение в Конституционном Суде может быть возбуждено в связи с совершением деяний, наказуе­мых в уголовном порядке и связанных с их официальной дея­тельностью.

В ФРГ Федеральный" Конституционный Суд по ходатайству Бундестага разрешает дела по обвинениям против судей феде­ральных судов земель. Федеральный Конституционный Суд вправе распорядиться о переводе, увольнении в отставку судей федеральных судов и судов земель.

Конституционный Суд Турецкой Республики рассматривает в качестве суда высшей инстанции дела о должностных преступ­лениях, совершенных высшими должностными лицами — Пре­зидентом Республики, членами Совета Министров, председате­лями и членами Конституционного Суда, Кассационного Суда, Государственного Совета, Военного Кассационного Суда, Выс­шего Военного Административного Трибунала, Высшего Совета Судей, Счетной Палаты, а также'Генеральным прокурором и его заместителями.

В посттоталитарных государствах конституционные суды иг­рают активную роль в процедуре импичмента главы государства и других высших должностных лиц на различных ее этапах вплоть до решения вопроса об отстранении от должности.

Конституционный Суд Армении дает заключение о наличии основания для отрешения Президента Республики от должности в случае государственной измены или иного тяжкого преступле­ния. Для получения такого заключения в Конституционный Суд обращается Национальное Собрание по решению, принятому большинством голосов от общего числа депутатов, и оно же при-

187

нимает постановление об отрешении Президента Республики от должности не менее чем двумя третями голосов от общего числа депутатов на основании заключения Конституционного Суда.

Конституционный Суд Болгарии выносит решения по обви­нениям, предъявленным Народным Собранием Президенту и вице-президенту. Конституционный Суд рассматривает обвине­ние против Президента или вице-президента в месячный срок с момента предъявления обвинения. Если будет установлено, что Президент или вице-президент совершили государственную из­мену или нарушили Конституцию, полномочия их прекращаются.

В Словакии Президент может преследоваться только за госу­дарственную измену. Обвинение в отношении Президента воз­буждает Национальный Совет, решение по обвинению прини­мает Конституционный Суд.

Президент Чешской Республики может быть подвергнут пре­следованию за государственную измену только в Конституцион­ном Суде на основании акта Сената. Наказанием может стать утрата президентского поста и способности вновь его обрести.

В Венгрии против Президента Республики, нарушившего Конституцию или любой другой закон, по решению Государст­венного Собрания может быть возбужден процесс привлечения к ответственности. Оценка действий Президента относится к компетенции Конституционного Суда, который, установив в процессе факт нарушения закона, может лишить его должности.

Суд Конституционного надзора Монголии представляет в Вели­кий государственный хурал заключение по спорным вопросам — о наличии или отсутствии нарушений Конституции со стороны Президента, Председателя Великого государственного хурала, его членов, Премьер-министра, членов Правительства, Генерального судьи Верховного суда, Генерального прокурора; о наличии или отсутствии достаточных оснований для отставки Президента, Председателя Великого государственного хурала, Премьер-министра, отзыва членов Великого государственного хурала.

В Российской Федерации основания и порядок отстранения от должности (импичмент) Президента Российской Федерации предусмотрены статьей 93 Конституции Российской Федерации. Обвинение в государственной измене Президента или соверше­нии им иного тяжкого преступления выдвигается Государствен­ной Думой. Заключение, подтверждающее наличие в действиях Президента признаков преступления — государственной измены или иного тяжкого преступления, дает Верховный Суд Россий­ской Федерации.

188

Конституционный Суд Российской Федерации дает заключение о  соблюдении  установленного  порядка  выдвижения  обвинения¹.

Решение об отрешении Президента Российской Федерации от должности принимается Советом Федерации. Отстранение от должности в порядке импичмента иных высших должностных лиц государства Конституция Российской Федерации не преду­сматривает.

8. Проверка конституционности организации и деятельности политических партий и общественных объединений

В ряде государств конституционные суды обладают правом проверять конституционность организации и деятельности по­литических партий и общественных объединений (Армения, Польша, Португалия, Турция, ФРГ). Наличие такого полномо­чия у конституционного суда усиливает гарантии законной дея­тельности политических партий и общественных объединений, является средством предотвращения возможных злоупотребле­ний со стороны исполнительной власти, ибо регистрация поли­тических партий и общественных объединений и надзор за за­конностью их деятельности, как правило, принадлежит мини­стерству юстиции, т. е. исполнительной власти. Вопросы нару­шения конституции и законов со стороны политических партий и общественных объединений решаются обычными судами, ча­ще всего в лице их высших инстанций.

До тех пор пока конституционный суд не принял решения о не конституционности партии или общественного объединения, они считаются конституционными и обладают всеми правами и гарантиями деятельности, которые предоставлены любой поли­тической партии или общественному объединению конституци­ей и законом.

В ФРГ Федеральный Конституционный Суд наделен исклю­чительным полномочием по объявлению политической партии неконституционной, если эта партия по своим целям или пове­дению своих сторонников стремится причинить ущерб либо по­ставить под угрозу само существование ФРГ, а также правом роспуска партии и запретом образования "суррогатных" органи­заций (фронтов). Федеральный Конституционный Суд может

¹ Более подробно об этом см. тему 17.

189

наложить арест на собственность партии либо принять решение о его конфискации. Судебные разбирательства'могут быть нача­ты по инициативе одной из палат Федерального Парламента или Федерального Правительства, если партия действует в рамках одной из земель — то по инициативе Правительства земли.

Конституционный Суд Турции осуществляет финансовую проверку политических партий, решает вопрос об их роспуске.

Статья 165, включенная в Конституцию Российской Федерации 21 апреля 1992 года и вступившая в силу 16 мая 1992 года, уполно­мочивала Конституционный Суд на рассмотрение дел о конститу­ционности политических партий и иных общественных объедине­ний. Санкции в связи с неконституционной практикой политиче­ских партий, общественных объединений были предусмотрены 16 июня 1990 года в новой редакции статьи 7 Конституции РСФСР, согласно которой не допускается, а значит, должна быть пресечена деятельность партий, других общественных объединений, имеющая конституционно запрещенную направленность.

Конституция Российской Федерации 1993 года и Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" не предоставили прямых полномочий по проверке конституционности уставных целей и задач, организации и дея­тельности политических партий и общественных объединений. Такого рода спорные вопросы решаются судами общей юрисдик­ции, как правило, Верховным Судом Российской Федерации.

Однако Конституционный Суд может рассматривать на соответ­ствие Конституции Российской Федерации уставные цели и задачи, организацию и деятельность политических партий и общественных объединений косвенно, путем разрешения дел о проверке консти­туционности соответствующих правовых нормативных актов.

9. Толкование конституции

Разрешая любое дело, конституционный суд проводит для себя толкование путем уяснения конституции, которое затем находит непосредственное выражение в решениях по конкрет­ным делам, являющихся обязательными для тех, к кому они об­ращены. Таким образом, разъяснение конституционным судом смысла положений конституции применительно к конкретным обстоятельствам дела является обязательным для всех субъектов права, к которым обращено его решение.

При наличии у конституционного суда специального полно­мочия речь может идти о другом виде толкования конституции —

190

официальном толковании. В принципе толковать конституцию может любой орган и любое лицо, но далеко не всякое толкова­ние конституции является обязательным. Если закон толкуется принявшим его, законодательным органом то, вероятнее всего, именно это толкование наиболее точно выражает смысл данного закона. Оно называется аутентичным толкованием и является отрицательным.

Конституция есть особый вид закона, это основной (главный) закон государства. В его принятии может участвовать не только парламент, но и другие учредительные органы. Если конституция принята на всенародном референдуме, вряд ли законодательный орган может претендовать на истинность своего понимания кон­ституционных положений. Его толкование может быть подвергну­то сомнению. Если сам законодатель, сомневается в правильности понимания им того или иного положения конституции, то неоп­ределенность должна быть снята иным юридическим способом. Во всех случаях нужен арбитр, объективность и компетентность которого будут вне сомнения. Обычно таким арбитром выступает конституционный суд. Прежде всего, это важно во взаимоотно­шениях высших органов государственной власти — законодатель­ной, исполнительной и судебной (особенно если имеется не­сколько высших судебных инстанций), в случаях неоднозначного понимания тех или иных положений конституции.

Конституционный суд — не только высшая инстанция по защите конституции, но и окончательная инстанция, которая толкует конституцию. В законе о Конституционном Суде Испа­нии подчеркнуто, что Конституционный Суд Испании есть вер­ховный толкователь Конституции.

Толкование конституции осуществляют конституционные суды Албании, Болгарии, Венгрии, Германии, Молдовы, Слова­кии, Ирана, Кыргызстана, Узбекистана, а также афро-азиатских стран (Тайвань, Шри Ланка, Габон, Заир, Мадагаскар, Намибия, Судан, Эфиопия и др.).

Конституция Российской Федерации и Федеральный конститу­ционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" предусмотрели право Конституционного Суда Российской Федера­ции толковать Конституцию. Это полномочие он осуществляет по запросам Президента, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, органов законодательной власти субъектов Российской Федерации (статья 125, часть 5, Конституции, пункт 4 части первой статьи 3 Федерального кон-

191

ституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации")¹.

Компетенция конституционного суда по толкованию консти­туции может быть ограничена тем или иным кругом вопросов. Так, Конституционный Суд ФРГ разрешает дела о толковании Основного Закона в связи со спорами об объеме прав и обязан­ностей какого-либо высшего федерального органа. Заявителем обращений и стороной, против которой оно направляется, могут быть: федеральный Президент, бундестаг, бундесрат, Федераль­ное Правительство и подразделения этих органов. Обращение должно быть направлено не позднее шести месяцев с момента, когда заявителю стало известно о вызвавшем его возражение действии или бездействии. Если при толковании Конституции мнение конституционного суда земли расходится с решением Федерального Конституционного Суда или конституционного суда другой земли, он обращается с запросом в Федеральный Конституционный Суд.

Конституционный Суд Словакии в спорных случаях дает толкование конституционных законов.

10. Иные полномочия конституционных судов

В ряде государств конституционные суды наделены и други­ми полномочиями:

1) рассмотрение конституционных жалоб автономных образо­ваний, самоуправляющихся территориальных сообществ, органов местного самоуправления, конфессиональных обществ на незакон­ное вмешательство государства в их деятельность (Чехия, ФРГ, Швейцария).

В ФРГ общины или их ассоциации имеют право подавать жалобы на неконституционность акта, т. е. право инициировать процедуру специального индивидуального контроля законода­тельных актов. В силу признания отделения церкви от государ­ства и признания автономной сферы конфессиональных об­ществ возможно предоставление им права обращаться в Консти­туционный Суд на основании того, что их конституционно при­знанная сфера автономии и самоуправления была нарушена ор­ганами государственной власти. В ФРГ религиозные общества могут обращаться с конституционными жалобами, если их фун-

Более подробно об этом см. тему 16.

192

даментальное право на свободу вероисповедания было нарушено вторжением в сферу их автономии.

Права национальных и иных меньшинств как коллективных субъектов права общепризнаны в международном праве, в рос­сийском конституционном и отраслевом (текущем) законода­тельстве. Согласно статье 69 Конституции Российской Федера­ции Российская Федерация гарантирует права коренных мало­численных народов в соответствии с общепризнанными прин­ципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. Федеральный конституци­онный закон "О Конституционном Суде Российской Федера­ции" защищает лишь конституционные права и свободы граж­дан в качестве их индивидуальных прав. Пробел относительно прав национальных и иных меньшинств следует восполнить, предоставив право соответствующим органам и лицам на кон­ституционные жалобы в защиту коллективных прав, а также прав лиц, принадлежащих к национальным и иным меньшинст­вам, как по инициативе самих этих лиц, так и органов, пред­ставляющих интересы меньшинств, в том числе в пользу этих лиц при их согласии;

2) рассмотрение дел по лишению индивида отдельных консти­туционных прав.

К юрисдикции Федерального Конституционного Суда Гер­мании отнесено решение дел, связанных с лишением и опреде­лением объема лишения конституционных прав, касающихся свободы выражения мнений в случае, если эти права использу­ются для борьбы против основ свободного демократического по­рядка. Согласно Основному Закону это свободы печати, препода­вания, собраний, образования союзов и обществ, тайна перепис­ки, почтовой, телеграфной, телефонной и иной связи, право соб­ственности, право убежища. Данный вид полномочий Конститу­ционного Суда рассматривается как гарантия "защищающейся демократии". Намерение авторов Основного Закона ФРГ заключа­лось в предотвращении случаев злоупотребления правами и свобо­дами со стороны отдельных индивидов, против их саморазрушения.

Предоставление такого права Конституционному Суду счита­ется более оправданным, чем предоставление аналогичного пра­ва другим органам, которые могли бы использовать его в борьбе с оппозицией.

Федеральный Конституционный Суд Германии имел два случая рассмотрения подобного рода дел (в 1970 и 1974 гг.). Но в обоих случаях индивиды не были лишены конкретных консти­туционных прав и свобод.

7 Витрук Н.В.

193

В мировой практике конституции обычно ограничиваются общим указанием на то, что права и свободы не могут быть ис­пользованы во вред другим лицам. Основания и порядок ограни­чения, лишения прав граждан, в том числе и в случаях злоупот­ребления правом, устанавливаются конституциями и законами. Возникающие при этом споры могут быть решены в порядке, ус­тановленном законом, в том числе путем использования консти­туционной жалобы гражданином или народной жалобы в консти­туционный суд;

3) при рассмотрении дел по проверке дееспособности главы госу­дарства и других высших должностных лиц государства, по установ­лению других оснований досрочного прекращения их полномочий.

Конституции предусматривают возможность досрочного пре­кращения полномочий президента, вице-президента, других высших должностных лиц государства в случае стойкой неспо­собности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие им полномочия. Досрочно их полномочия могут быть прекра­щены в случае отставки и по другим основаниям.

В осуществлении этой процедуры, а также в проверке кон­ституционности оснований досрочного прекращения полномо­чий президента и других высших должностных лиц государства могут участвовать конституционные суды.

Такими полномочиями обладают конституционные суды Ан­дорры, Армении, Болгарии, Литвы, Молдовы, Португалии, Ру­мынии, Хорватии, Кипра, Алжира и др.

Факт постоянной невозможности осуществления полномо­чий Президента и вице-президента устанавливается Конститу­ционным Судом Болгарии. Конституционный Суд также уста­навливает обстоятельства, изложенные в заявлении Президента или вице-президента в Конституционный Суд об отставке. С момента такой констатации досрочно прекращаются их полно­мочия.

Конституционный Суд Республики Армения дает заключение о невозможности исполнения Президентом Республики своих полномочий в случае тяжелой болезни или наличия иных непре­одолимых препятствий. Окончательное решение о невозможности исполнения Президентом Республики своих полномочий прини­мает Национальное Собрание не менее чем двумя третями голо­сов от общего числа депутатов по предложению Правительства и на основании заключения Конституционного Суда.

Согласно статье 165 прежней Конституции (Основного зако­на) Российской Федерации Конституционный Суд Российской

194

Федерации мог давать заключение о наличии у соответствую­щего федерального должностного лица стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять связанные с его должно­стью полномочия — по представлению государственной меди­цинской комиссии; о наличии оснований для отрешения от должности соответствующего федерального должностного лица, а также должностного лица республики, края, области, автоном­ной области, автономного округа, города федерального значения.

В настоящее время Конституционный Суд Российской Фе­дерации не обладает какими-либо полномочиями по проверке дееспособности главы государства и других высших должност­ных лиц государства, по установлению других оснований дос­рочного прекращения их полномочий. Такого рода полномочия Конституционного Суда Российской Федерации могут быть пре­дусмотрены лишь дополнением Конституции Российской Феде­рации либо федеральным конституционным законом (но не фе­деральным законом);

4) полномочия по даче заключений о мероприятиях, связанных с введением военного (осадного), чрезвычайного положения или с уг­розой конституционному строю в стране.

Конституции и законы регулируют правовые положения на случай экстраординарных ситуаций (чрезвычайного, военного, осадного положения, на случай природных бедствий и катастроф, федеральной "интервенции" и т.д.), что связано подчас с сущест­венным ограничением прав и свобод человека и гражданина.

В ряде государств конституционные суды наделяются полно­мочиями по проверке конституционности оснований и порядка введения такого рода особых правовых режимов.

Председатель Конституционного Суда Венгрии совместно с председателем Государственного Собрания и премьер-министром устанавливают обоснованность объявления состояния войны, чрезвычайного положения, состояния стихийного бедствия и т.д.

Конституционный Суд Республики Армения дает заключе­ния по мероприятиям, предусмотренным пунктами 13 и 14 ста­тьи 55 Конституции, в соответствии с которыми Президент Рес­публики принимает решение об использовании Вооруженных Сил в случае вооруженного нападения на Республику или нали­чия непосредственной его угрозы либо в случае объявления На­циональным Собранием войны вводит военное положение и может объявить всеобщую или частичную мобилизацию, а в слу­чае непосредственной опасности, угрожающей конституционно­му строю, после консультаций с Председателем Национального

⁷¹ 195

Собрания и Премьер-министром осуществляет продиктованные ситуацией мероприятия и обращается с посланием к народу.

В Конституции Российской Федерации нашли закрепление правовые режимы чрезвычайного и военного положения. Кон­ституционный Суд Российской Федерации не наделен какими-либо полномочиями в данной сфере общественных отношений;

5) право законодательной инициативы.

В некоторых государствах конституционные суды обладают правом законодательной инициативы.

Против наличия такого права у конституционных судов ре­зонно выдвигается аргумент, что законопроект, предлагаемый конституционным судом, может стать предметом его рассмотре­ния, что отразится на его объективности. Не ясно, кто будет осуществлять предварительный конституционный контроль (там, где он существует) в отношении законопроектов, выдвинутых конституционным судом в порядке законодательной инициати­вы. Поэтому во многих странах у конституционных судов этого права нет.

Конституция Российской Федерации включает Конституци­онный Суд в число субъектов, обладающих правом законода­тельной инициативы, однако оговаривает, что это право осуще­ствимо "по вопросам его ведения" (статья 104, часть I). Эта формула повторена в пункте 6 части первой статьи 3 Федераль­ного конституционного закона "О Конституционном Суде Рос­сийской Федерации". Формула недостаточно ясная. Поэтому объем ее содержания определяет сам Конституционный Суд. Конституционный Суд Российской Федерации воспользовался правом законодательной инициативы, представив в Государст­венную Думу в 1994 году проект Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".

Регламент Конституционного Суда Российской Федерации установил порядок реализации Конституционным Судом права законодательной инициативы.

Предложение о выступлении с законодательной инициативой по вопросу, относящемуся к ведению Конституционного Суда, может быть внесено любым судьей Конституционного Суда. При этом судья может представить текст законопроекта, либо текст поправки к законопроекту, либо текст законодательного предло­жения о разработке и принятии нового федерального закона.

Решение о выступлении с законодательной инициативой принимается Конституционным Судом в пленарном заседании по докладу судьи, внесшего соответствующее предложение.

196

Для работы над законопроектом или законодательным пред­ложением Конституционный Суд может образовать из числа су­дей подготовительную комиссию. Для составления текста зако­нопроекта или законодательного предложения и подготовки не­обходимых материалов может быть образована рабочая группа под председательством судьи Конституционного Суда.

Конституционный Суд поручает Председателю Конституци­онного Суда либо одному из судей принять участие в заседаниях палат Федерального Собрания в связи с прохождением внесен­ного Конституционным Судом законопроекта либо законода­тельного предложения;

6) право ежегодных посланий, докладов об осуществлении кон­ституционной юрисдикции.

В ряде государств конституционный суд вправе или обязан направлять публичным органам, участвующим в формировании конституционного суда, ежегодные послания, доклады об осу­ществлении конституционной юрисдикции, в которых содер­жится характеристика состояния конституционной законности (в том числе или только на основе рассмотрения дел) в стране и рекомендации соответствующим органам.

О посланиях Конституционного Суда Российской Федерации упоминается в Конституции Российской Федерации при опреде­лении случаев проведения совместных заседаний палат Феде­рального Собрания Российской Федерации (статья 100, часть 3, Конституции Российской Федерации), а также в Федеральном конституционном законе "О Конституционном Суде Российской Федерации" при определении исключительной компетенции пленарных заседаний Конституционного Суда (пункт 4 части второй статьи 21).

Концепция посланий Конституционного Суда Российской Федерации очерчена в самых общих чертах. Прежний закон о Конституционном Суде РСФСР допускал подготовку послания на основе рассмотренных Конституционным Судом дел.

Регламент Конституционного Суда Российской Федерации более подробно определил возможное содержание посланий Конституционного Суда и порядок их подготовки.

Конституционный Суд не реже одного раза в год обращается к Федеральному Собранию с посланием о состоянии конститу­ционной законности в Российской Федерации, основываясь на результатах своей деятельности. В случае необходимости Кон­ституционный Суд обращается к Федеральному Собранию с по­сланием и по другим проблемам, определяемым установленны-

197

ми Законом о Конституционном Суде целями деятельности Конституционного Суда (защита основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечение верховенства и прямого действия Конституции Российской Фе­дерации на всей территории Российской Федерации).

Предложение о направлении послания может быть внесено любым судьей Конституционного Суда. Решение о направлении послания принимается Конституционным Судом в пленарном заседании.

Для подготовки текста послания Конституционный Суд об­разует комиссию из числа судей Конституционного Суда. Для подготовки необходимых материалов к посланию может быть образована рабочая группа под председательством судьи Консти­туционного Суда.

Послание Конституционного Суда, утвержденное решением Конституционного Суда, направляется палатам Федерального Собрания за подписью Председателя Конституционного Суда.

В Республике Молдова доклад об осуществлении конститу­ционной юрисдикции готовится Секретариатом Конституцион­ного Суда под непосредственным руководством начальника Секретариата на основе рассмотренных Конституционным Су­дом материалов. Подготовленный доклад направляется судьям Конституционного Суда и членам научно-консультативного со­вета при Конституционном Суде. Окончательный вариант док­лада рассматривается в заседании Конституционного Суда.

В докладе содержится:

а) его наименование, дата и место утверждения;

б) положение Закона о Конституционном Суде и Кодекса о конституционной юрисдикции, согласно которым подготовлен доклад;

в) анализ рассмотренных материалов;

г) обстоятельства, установленные при рассмотрении материалов;

д) выводы и рекомендации.

Доклад об осуществлении конституционной юрисдикции ут­верждается постановлением Конституционного Суда и подписы­вается Председателем Суда.

Доклад направляется ежегодно в январе органам, в полномо­чие которых входит назначение судей Конституционного Суда.

Перечень такого рода специфических полномочий можно продолжить. Конституционный Суд дает согласие на уголовное преследование или арест Председателя или заместителей Пред­седателя Верховного Суда Словацкой Республики. В Венгрии

198

Конституционный Суд высказывает мнение по запросу Прави­тельства о несоответствии деятельности местного представитель­ного органа Конституции, что может послужить основанием для роспуска этого местного представительного органа по решению Государственного Собрания.

Вопросы для повторения и самостоятельной работы

Охарактеризуйте понятие и пределы компетенции (юрисдикции) кон­ституционных судов.

Какие виды проверки конституционности законов и других норматив­ных актов существуют в мировой практике? » В  чем  состоят  преимущества  и   недостатки   предупредительного (превентивного) судебного конституционного контроля? Осуществляет ли предупредительный контроль Конституционный Суд Российской Федерации?

Охарактеризуйте практику предупредительного судебного конститу­ционного контроля на примере деятельности Конституционного Суда Румынии, Конституционного Трибунала Польской Республики. Какие вопросы предупредительного судебного конституционного контроля имеют практическое значение и как они решаются в прак­тике конституционных судов?

В чем состоит сущность последующего (репрессивного) судебного конституционного контроля и в чем его преимущества и недостатки? Какие виды нормативных актов могут быть предметом последующего судебного конституционного контроля?

Конституционность каких видов нормативных актов проверяет Кон­ституционный Суд Российской федерации в порядке абстрактного и конкретного контроля?

На соответствие каких актов помимо конституции возможна провер­ка норм актов конституционными судами?

Охарактеризуйте вопросы, имеющие практическое значение в по­следующем судебном конституционном контроле, и практику их ре­шения различными конституционными судами. Какова степень участия конституционных судов в законотворческом процессе?

Какие виды международных договоров могут быть предметом судеб­ного конституционного контроля?

В порядке какого контроля - предупредительного или последующего — проверяет конституционность международных договоров Конститу­ционный Суд Российской Федерации?

199

»   Могут ли споры о компетенции быть предметом рассмотрения в кон­ституционных судах?

»   Споры между какими государственными органами могут быть предме­том рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации?

*   Охарактеризуйте практику защиты конституционными судами основ­ных (конституционных) прав и свобод граждан.

*   Что такое конституционная жалоба? Каковы ее разновидности?

*   Существует ли институт народной жалобы в Российской Федерации?

*   Укажите основные условия подачи конституционных жалоб, извест­ные мировой практике.

*   Какие виды нормативных актов и решений могут быть оспорены в конституционных жалобах (в том числе в Российской Федерации)?

*   Какие вопросы, связанные с организацией и проведением выборов, референдумов, с осуществлением народной инициативы, могут быть предметом судебного конституционного контроля?

*   Какие вопросы, связанные с импичментом главы государства и дру­гих высших должностных лиц государства, могут решать конституци­онные суды?

*   Могут ли конституционные суды проверять конституционность орга­низации и деятельности политических партий и общественных объ­единений?

*   Перечислите иные полномочия конституционных судов, имеющие место в мировой практике.

*   Определите различия в полномочиях Конституционного Суда Рос­сийской Федерации на основании Закона РСФСР "О Конституцион­ном Суде РСФСР" и действующего Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".

*   Какими полномочиями не обладает Конституционный Суд Россий­ской Федерации в сравнении с иными конституционными судами?

*   Чем обусловлено расширение или сужение круга полномочий-Кон­ституционного Суда Российской Федерации?